在理想的商谈中，秉持不同价值观的人们相互尊重，得出共识。

最后，为了特别重大、重大和一般公共利益，分别别对权利作出重度、中度、轻度侵犯时，无法判断是否符合狭义比例原则。（一）哈贝马斯：基本权利不得权衡 哈贝马斯对价值和规范进行了如下区分：价值属于伦理领域，可以权衡。

学界应当针对相关司法实务展开研究，从理论上推动基本权利教义学体系趋向完善。商谈理论对于如何在多元社会中达成共识，具有重大指导意义。此外，公权力还应当遵守法律。传统法治观念这一重大不足，在纽伦堡审判中暴露无遗。首先，为了特别重大公共利益对权利作出轻度、中度侵犯，为了重大公共利益对权利作出轻度侵犯，符合狭义比例原则。

有鉴于此，第二次世界大战之后人们基于对正义的关注，将实体价值引入法治观念，将传统法治即形式法治发展为实质法治，在追求法的可预见性的同时致力于保障实质正义，并在两者发生冲突时进行平衡。正确的做法，是像欧洲人权法院一样根本不在这两者之间进行权衡，而直接得出隐私权胜出的结论。参见叶洋恋：《央地关系视域下的中国自贸区制度法治化建设：困境、障碍和完善进路》，载《河北法学》2021年第4期，第120页。

根据《全国人大常委会2022年度立法工作计划》，《立法法》的修改业已提上议程，[44]关于各类法规类型和不同形式的地方立法变通权的合理安置，是此次《立法法》修改过程中必须直面和解决的现实问题。其立法速度之快、数量之多、变通幅度之大，均非经济特区法规、上海浦东新区法规[4]等同类变通性立法可以比拟。但令人困惑的是，目前既未有相关信息证明其启动过报请批准程序，其制定机关公告中和法规题头下亦未显示出相关批准信息。一方面，可以借此减少地方立法的个殊性现象，更好平衡与社会主义法制统一原则的关系。

张明，天津大学法学院博士研究生。因此，适时公开自贸港法规的备案审查信息，既是法律层面的要求，也是现实层面的需要。

由于海南自贸港法规的备案和批准相互关联、不可分割，因此，本文从广义上同时涵盖二者，并将其描述为双轨制审查。一般而言，政治性标准虽未在备案审查工作报告中明确提出，但其隐含在法工委的审查实践中，旨在确保依‘法治国抑或依政策治国。[20] 比如《海口市智慧城市促进条例》属于设区的市的地方性法规，其题头下以明显信息注明：2021年10月29日海口市第十六届人民代表大会常务委员会第五十次会议通过，2021年12月1日海南省第六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，2022年2月1日起施行。参见钱宁峰：《宪法文本上的报告工作问题论析——兼评法院工作报告通不过事件》，载《甘肃政法学院学报》2009年第3期，第38页。

四、海南自贸港法规备案审查的机制完善 在备案审查全覆盖的工作要求下，健全和完善海南自贸港法规的备案审查机制，既可以促进海南自贸港法规的立法质量提升，又有助于保持地方立法变通与创新和社会主义法制统一的平衡关系。如果说，赋予海南省人大及其常委会以自贸港法规制定权是海南自贸港建设的现实需求，那么备案审查制度则是海南自贸港法治建设行稳致远的必然遵循。具体的备案审查实践中，应当遵循‘先合法性审查、再合宪性审查、最后适当性审查的阶层性审查次序，[38]但政治性标准的审查也不容忽略。[32] 同前注25，王建学文，第49页。

《海南自由贸易港法》规定的备案审查在广义上包括了批准审查，呈现为双轨制形态。（二）海南自贸港法规的事后备案实践 与令人困惑的事前批准相比，事后备案的实践则存在可供分析的蛛丝马迹，但细究起来依然令人疑惑。

《海南自由贸易港法》对报批事项的刻意留白，既是自贸港建设的必然选择，也是其自身法律定位的局限所在。首先，备案是审查的前提和基础。

目前，其审查的实践效果隐而不彰，容易造成理论困惑和实践误区。[23] 原全国人大法律委员会乔晓阳主任委员形象地将备案审查工作形容为鸭子凫水，意思是虽然从水面上看起来鸭子保持不动，但鸭子的脚在水下还是很忙的。（一）完善海南自贸港法规审查的制度规范 从规范层面来讲，仅靠法律解释无法从根源上解决《海南自由贸易港法》所带来的立法体制性问题。自2016年以来，全国人大常委会持续推进备案审查信息平台的建设，先在中央层面搭建备审信息平台，后向下延伸推动地方信息平台建设，以形成互联互通的备案审查格局，编织备案审查制度的严密法网。设区的市在2015年地方立法权扩容以后具有非常庞大的立法体量，因此需要由省级人大常委会通过事前批准对其制定的地方性法规进行特别的监督。[3] 全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年版，第26页。

从狭义的备案审查来讲，在目前备案审查全覆盖的要求下，所有法规均必须进行事后备案，其中，具有变通权限的法规还需要在提交备案时向审查机关履行说明义务。法规审查环节主要处理由哪一主体，依据怎样的方式和审查标准，对规范性文件开展审查的问题。

经过梳理15件海南自贸港法规的基本内容，可以发现目前颁布的海南自贸港法规均由海南省人大常委会通过，且部分法规在内容上确有可能涉及法律保留事项。[9]民族自治地方则不仅体量庞大，而且具有广泛的变通事项，因此也需要由上级人大常委会进行事前的审查批准。

有必要在明确海南自贸港法规规范定位的基础上，充分公开海南自贸港法规的备案审查信息，在制度建设层面兼顾备案、审查和救济三个子环节，从而保障海南自贸港法规制定权的准确行使，同时促进备案审查制度的进一步完善。由于这种制度惯性，法工委不乏可能在备案审查工作中将海南自贸港法规视为经济特区法规的同一类属

这是否意味着现有海南自贸港法规尚未涉及法律或行政法规保留事项，故此经由海南省人大及其常委会通过后直接公布施行，从未启动过报请批准程序呢？或是第二种可能？即：现有15件海南自贸港法规，确有部分法规内容涉及法律或行政法规保留事项，且已经提请批准并获得批准，只是对外尚未公开报请批准的信息，也未曾在制定机关公告中和法规题头下予以注明。张明，天津大学法学院博士研究生。[13]《海南自由贸易港法》在对海南自贸港法规进行充分授权的过程中，也将保证法制统一作为基本前提。此种举措的优点在于：一方面，可以表明自全国人大常委会作出授权以来，有关自贸港法规的备案审查工作其实在持续性地开展，消除公众对自贸港法规备案审查情况的质疑。

囿于此种困境，在海南自贸港法规的相关规范尚不详备的情况下，将其纳入地方性法规也有一定的可能性。[23] 原全国人大法律委员会乔晓阳主任委员形象地将备案审查工作形容为鸭子凫水，意思是虽然从水面上看起来鸭子保持不动，但鸭子的脚在水下还是很忙的。

故而在备案审查实践中，既需要明确指出海南自贸港法规的备案审查情况，又需要妥当解决海南自贸港法规的分类和定位问题。其次，伴随海南自贸港建设进程的加快以及海南自贸港法规数量的增加，不仅有必要公开海南自贸港法规的备案审查信息，在备案审查工作报告中单独列举，更有必要专门提及本备审年度接收海南自贸港法规报送备案和报请批准的情况。

在备案审查标准方面，存在有合宪性标准、政治性标准、合法性标准及适当性标准。[20] 比如《海口市智慧城市促进条例》属于设区的市的地方性法规，其题头下以明显信息注明：2021年10月29日海口市第十六届人民代表大会常务委员会第五十次会议通过，2021年12月1日海南省第六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，2022年2月1日起施行。

[15] 王春业认为，过度强调形式上的一致是对法治统一含义的误解，法治统一应当主要体现为地方立法对国家法律的服从和尊重，体现为所有的地方立法的不同必须得到国家最高立法机关的允许和授权。参见叶洋恋：《央地关系视域下的中国自贸区制度法治化建设：困境、障碍和完善进路》，载《河北法学》2021年第4期，第120页。这种双轨制审查在目前的备案审查制度体系中具有独特性。（三）改良全国人大常委会的备案审查实践 从实践层面来看，全国人大常委会法工委理应区分海南自贸港法规、浦东新区法规、经济特区法规和地方性法规等不同的立法形态，在备案审查实践和备审年报中亦应单独提及海南自贸港法规和浦东新区法规的备案审查信息。

[20]而15件海南自贸港法规却无一注明批准主体及批准时间。[27] 该5部经济特区法规是《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区条例》《海南自由贸易港消防条例》《海南自由贸易港三亚崖州湾科技城条例》《海南自由贸易港海口江东新区条例》《海南自由贸易港国际船舶条例》。

另一方面，可以借助原则性的规定统筹考量今后出现的新的立法变通形式，避免因一事一授权而造成立法资源浪费。目前二者的报批流程与实践较为类似，其直接的形式特点均是，获得批准的相关法规在正式公布时，会在制定机关公告中和法规题头下明确标注批准信息，包括其通过主体及通过时间、批准主体及批准时间和施行时间等。

另一方面，在备案审查实践中，部分地区并未严格遵从法规报送备案的期限要求，会出现延后报备甚至是集中报备的情形。[39]政治性审查要求规范性文件的内容同党中央的方针政策、决策部署和重大改革方向保持一致，建设海南自贸港是新时期党中央的重大战略决策，海南自贸港法规是基于改革探索需要而创设的地方立法变通形态，政治性标准是海南自贸港法规的立身之本，若有违政治性标准的审查，自贸港法规也丧失了存在的制度空间。